“五眼联盟”转型：内容、原因与影响
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“五眼联盟”转型：内容、原因与影响
凌胜利 王彦飞
摘要：“五眼联盟”历经多年发展，目前正在由以情报合作为主的“议题联盟”向共同应对非传统安全问题和大国竞争的“多边联盟”转型。“五眼联盟”的转型显著体现为联盟职能调整、联盟内容拓展和联盟机制强化，其原因在于非传统安全问题的凸显、大国竞争加剧及其安全合作机制的基础与优势。未来，该联盟有望继续强化，不乏扩员的可能性，且其合作机制会进一步增强。“五眼联盟”的转型提升了美国的国际动员能力，也导致大国竞争加剧和国际安全环境更趋复杂。不过其转型也不乏困难和不确定性，主要是情报共享与保密之间的张力、成员国内部利益分化、政府与民众之间对于情报监控的“民主赤字”。面对“五眼联盟”的转型及其未来的不确定性，中国需要做好防范和反制的准备，避免“五眼联盟”不断强化成高度一致的制衡中国的联盟。
关键词：五眼联盟；多边联盟；联盟转型；情报合作
作者简介：凌胜利，男，湖南衡阳人，外交学院国际关系研究所副所长、副教授、硕士生导师，法学博士，主要研究方向：亚太安全、中美关系、中国外交；王彦飞，男，河南周口人，清华大学社会科学学院国际关系学系2020级博士研究生，主要研究方向：国际安全、美国政治与外交。
近年来，“五眼联盟”（Five Eyes）趋向活跃，其成员国在多个涉华议题上基本采取一致立场并协调行动。在华为问题上，该联盟展开联合打压，抵制华为5G设备并遏制华为发展。在新冠肺炎疫情问题上，其也不断向中国发难。在香港问题上，“五眼联盟”国家外长发表联合声明干涉中国内政。在南海问题上，美国国务院于2020年7月13日发表涉南海声明，澳大利亚随后也跟进，发表了“反对中国对南海一贯主张”的声明。通过以上事例可以发现，“五眼联盟”在诸多涉华议题上十分活跃，针对中国联合施压的倾向日益明显。这一系列举措都表明此前主要聚焦情报领域合作的“五眼联盟”正在实现合作拓展与功能转型。
特朗普政府期间，基于交易主义来处理联盟关系、要求盟友分担义务，修改贸易条款，导致美国与一些盟国的关系疏远，美国的国际动员能力有所下降。相较而言，“五眼联盟”却与美国步调紧密一致，在涉华议题上十分活跃，而且出现扩员的迹象。为何在美国的许多盟国与其矛盾加剧的情况下，“五眼联盟”的合作却愈加紧密？由此引发的思考是，作为冷战时期主要聚焦情报领域合作的议题联盟，“五眼联盟”的合作从情报领域拓展到其他领域，是否意味着该联盟正在发生转型？该联盟是否会持续扩大规模，不断笼络新的成员加入？其是否会演变为以美国为首的西方国家遏制中俄的多边联盟？这一系列问题都值得研究，本文也将重点探讨五眼联盟的转型内容、原因及其影响。
一、从议题联盟到多边联盟
“五眼联盟”可以追溯至二战期间，壮大于冷战时期，“9·11”事件后出现了重大转型。成立至今，其正在逐渐转型为以情报合作为基础，以应对非传统安全问题和大国竞争为目标，组织严密、功能多元的多边联盟。回顾五眼联盟的发展历程，可以发现其转型态势明显。自“斯诺登事件”之后，该联盟一改此前隐蔽的特点，呈现外向性突出和功能拓展趋势。“五眼联盟”的转型显著体现在联盟职能、内容和机制等方面。
1.1联盟转型的界定
学界对于联盟的内涵认知不一。格伦·斯奈德（Glenn H. Snyder）认为，联盟是国家依靠军事力量结成的，针对特定的其他国家，使用军事手段和以安全为目的使之不同于其他国际合作形式。这个定义较为狭窄，主要概括了传统军事联盟的特点。斯蒂芬·沃尔特（Stephen M. Walt）对联盟的定义则更为宽泛，指的是两个或两个以上国家之间正式或非正式的安全合作。沃尔特强调除有正式盟约的联盟之外，也认可了事实联盟的存在及其重要性。
不过从冷战后的联盟实践来看，新联盟的形成有所减少，联盟存续面临的困境增加，既有联盟或其他国际安全合作形式都出现了转型。进入21世纪之后，非传统安全问题凸显，尤其是恐怖主义和网络安全频繁出现，成为全球性威胁。这也促使联盟出现转型，联盟的合作内容超越狭义的军事安全领域，逐渐拓展到综合安全领域，由军事联盟演变为战略性联盟，由战时联盟转变为平时联盟。因此，冷战后的新安全形势促使联盟出现了相应的转型，其内涵也发生了变化，联盟合作内容更趋广泛。作为一种重要的国际安全合作形式，联盟涉及性质定位、目标设定、功能设置、对象拟选、结构规划、手段择取与方式采纳等多项指标，任何指标的变更都可能引发联盟转型。一般而言，一旦在联盟性质、联盟内容、联盟职能、联盟结构与联盟形式等核心变量方面出现重要变化，可以视为联盟转型。冷战后，既有联盟大多出现了转型，针对美国亚太联盟、北约或美国联盟体系转型的研究成果最为丰富，联盟转型的理论研究也不断演进，这些研究都显示了联盟并非一成不变，而是会因应国际形势和盟国需求有所调整。对于“五眼联盟”而言，自冷战结束以来开启了转型历程，2013年“斯诺登事件”后，“五眼联盟”加速了转型步伐，这显著体现在联盟职能、联盟内容和联盟机制等方面。
1.2“五眼联盟”的联盟职能转型
联盟职能的设定是契合盟国需求的必然选择，同时也是联盟目标导向使然。从“五眼联盟”的职能转型来看，已经由冷战时期主要聚焦于情报合作向更加广泛的职能转变，包括应对非传统安全威胁和大国竞争。
回顾“五眼联盟”的发展历程，其最初形成是为了对抗轴心国集团，在冷战时期发展壮大是为了“对抗”苏联，这两个阶段都以情报合作为主要职能。冷战结束至“9·11”事件爆发之前，“五眼联盟”一度因为失去了安全威胁而面临合作困境，其仅仅定位于情报合作的联盟职能有所不足。冷战后，虽然战争等传统安全威胁的风险依旧存在，但网络通信技术与恐怖主义、跨国犯罪等问题的相互交织所带来的危害不亚于前者。“五眼联盟”的转型则发生在恐怖主义兴起、网络安全问题凸显和大国竞争加剧的背景下，其以网络技术和情报为主的合作恰好在应对这些问题方面拥有独特优势，这成为转型的重要动力。
随着“五眼联盟”的职能开始超越情报合作，其联盟安全指涉对象也有所变化，非国家行为体及中俄等大国成为重要对象。一方面，在非传统安全问题领域，恐怖组织、跨国犯罪和网络犯罪集团等非国家行为体成为该联盟监控和打击的对象；另一方面，应对中俄等大国竞争也逐渐成为其重要职能。在美国的推动下，“五眼联盟”为应对中俄竞争，近些年采取了包括监控世界的“情报战”、打压华为和中国5G的“科技战”，以及立场一致地谴责中俄的“舆论战”等方式。因此，中俄将成为“五眼联盟”重点施压的对象。
鉴于所面临的外部安全威胁和盟国内在需求的变化，“五眼联盟”的职能也由情报合作向更加广泛的应对非传统安全和大国竞争转型。从目前的情形来看，情报合作是该联盟的基础职能，而其他联盟职能的增加有助于更大范围地契合盟国之间的利益诉求，更大程度地发挥其功效。
1.3“五眼联盟”的联盟内容转型
“五眼联盟”转型之后不再局限于情报合作这一单一领域，开始在应对其他安全问题方面拓展合作。史蒂芬·哈珀（Stephen Harper）认为，“五眼联盟”面临着三大挑战：一是竞争性大国，主要指中国和俄罗斯；二是恐怖集团和犯罪组织等非国家行为体；三是网络安全。“五眼联盟”近些年的合作主要集中于以下三个方面。
首先，在传统情报合作方面，“五眼联盟”对全球进行日常监控。其监控对象和范围不断扩大，从国家安全情报扩展至商业和个人信息。一是该联盟通过监控区域上的明确分工和“一致对外”，重点监控中国、俄罗斯、东南亚、中南美洲和非洲等国家或地区，共同获取和分享情报。这也使得“五眼联盟”具备地理区域覆盖广泛的强大监控能力。二是加强商业情报收集。欧洲议会的一份报告表明，由美国领导、“五眼联盟”运营的全球间谍网络“梯队系统”（ECHELON）正在从事工业间谍活动。三是“五眼联盟”的监控对象还包括各国政要在内的个人。其情报合作没有外部约束，加之合作程度之深和监控内容之广，给个人信息安全造成巨大的隐患。通过对国家、商业组织和个人的监控，“五眼联盟”掌握了覆盖全球的私密信息。爱德华·斯诺登（Edward Snowden）在接受媒体采访时称，“五眼联盟”是“不受国家法律约束的超国家组织”。
其次，在非传统安全问题上，“五眼联盟”关注的焦点包括反恐和网络安全等问题。当今世界非传统安全问题越来越严峻，该联盟的合作也因此做了相应调整。“五眼联盟”在情报和信息方面具备优势，成为五国十分倚重的合作平台。一是在反恐问题方面加强合作。“9·11”事件后，“五眼联盟”成员国追随美国参与了打击恐怖主义的战争，包括阿富汗战争、打击“伊斯兰国”的行动等。而时任英国内政大臣特蕾莎·梅（Theresa Mary May）曾在2016年的峰会上倡议“五眼联盟”全面扩大合作，她认为若要击败恐怖主义就必须通力合作，共享包括恐怖分子的资金来源等信息。二是在网络犯罪、儿童色情和网络攻击等非传统安全问题上，“五眼联盟”也加强了合作。这些网络安全相关问题主要分为两类：第一类与成员国国内民众相关。2019年7月29日，英国主持了“五眼联盟”情报高官会议，讨论议题包括如何应对政治黑客、儿童色情等各种网络威胁。2020年6月17-18日，五国举行了线上部长级会议，会后的公报称疫情期间人们的在线活动增加，网络犯罪活动数量也因而增长，“五眼联盟”将通过集体合作进行打击。五国在此类问题上的沟通和互动较多，而且随着新技术的应用和新威胁的出现，五国也在商议新的应对方案。第二类是影响国家安全的网络攻击等问题。2016—2018年，美国及其盟国认为“俄罗斯干预了美国大选”，美国为此启动了调查程序。而2017年“想哭”（WannaCry）勒索病毒的爆发，西方国家无端指责“中俄发动网络攻击”，以及延续至今的对华为的打压，都使得网络安全问题持续不断成为热点。基于网络安全问题日益增加的认知，五国也逐渐加强在该领域的合作。
最后，在应对大国竞争方面，“五眼联盟”开始针对中国和俄罗斯公开施压，愈加呈现出多边联盟的特点。一是在许多与俄罗斯相关的问题上，“五眼联盟”立场一致。2014年初，因克里米亚问题，美欧加澳等对俄罗斯采取了外交制裁和经济制裁等措施。2018年4月，除美国之外的“五眼联盟”成员国召开会议，英国首相特蕾莎·梅指责俄罗斯利用网络攻击国际体系，四国视网络安全问题为这个时代最大的挑战之一。2020年7月，美英加等国的安全机构认为俄罗斯黑客组织正在针对新冠病毒疫苗的研发进行网络攻击。这些举动都显示出“五眼联盟”对俄罗斯强势施压的态度。二是在对待中国的相关问题上，“五眼联盟”的施压同样强硬。2018年12月20日，美国司法部指控两名中国人“通过网络攻击窃取知识产权和商业机密”。中国外交部驳斥了这一指控，并要求美方“停止在网络安全问题上对中方的诬蔑抹黑，撤销对中方人员的所谓起诉”。综上所述，“五眼联盟”近年来在中俄相关议题上频繁横加指责，越来越明显地表现出联合应对大国竞争的趋势。
从“五眼联盟”近几年的动向可以发现，面对新的安全威胁，五国一直在调整合作内容，拓展了多个领域的合作。“五眼联盟”的合作领域具有明显的阶段性特点。在二战和冷战时期，其合作的重点是情报共享。冷战结束后，其合作内容更加多元，主要包括打击恐怖主义和网络安全问题，而应对中俄等大国竞争近年来又成为其重要合作内容。
1.4“五眼联盟”的联盟机制转型
冷战时期，五眼联盟的合作机制比较单一，主要聚焦情报领域合作。冷战后，面对新的安全威胁，五眼联盟不仅合作机制数量日益增加，而且其合作机制的运行也更加公开化。
首先，五国形成了定期召开的部长级会议机制（Five Country Ministerial）。自2013年首次部长级会议召开以来，五国已经召开了7次部长级会议（参见表1）。纵观会议讨论内容可以发现，“五眼联盟”的合作形式和内容既有较强的延续性，也有一定的灵活性，其以情报合作为基础，但也随时就当前的安全威胁加强沟通与协调。尤其是各国共同关注的网络安全问题，已经成为该联盟部长级会议必谈的话题。近些年来，“五眼联盟”开始以公开声明和公报的形式阐明合作内容和自身立场，而且合作呈现愈加公开化和规范化的趋势。
其次，“五眼联盟”国防部部长会议和外长联合声明机制雏形初显。2020年6月22日至23日，“五眼联盟”国防部部长电话会议举行，这是五国第一次以“五眼联盟”的名义召开国防部部长会议。会后发表的联合声明指出，“要推进五国之间的国防与安全合作，以捍卫日益受到挑战的稳定及基于规则的全球秩序”。次会议之后，“五眼”（Five Eyes）字样首次出现在五国的官方声明中。五国还一致商定定期召开防长会议，表明这一沟通协调方式将形成机制化。2020年8月9日，“五眼联盟”外长发表涉港联合声明；11月18日，“五眼联盟”国家外长再次就香港问题发表联合声明。这些联合声明直指中国内政，今后也不排除五国继续以该种形式对涉华议题施压，这显然违背了不干涉内政原则，危及中国核心利益，也印证了该联盟转型后正在将应对大国竞争作为其核心功能之一。此外，防长会议和外长声明的出现标志着“五眼联盟”的合作进一步加深。
再次，除部长级会议外，“五眼联盟”针对一些议题也举行过首脑会议和高官会议。2018年4月18日，澳大利亚、英国、加拿大和新西兰四国总理在英国伦敦举行首脑会议，指责俄罗斯“对他国发动网络攻击”。四国首脑的聚集意味着合作的升级，而讨论俄罗斯问题再次凸显了“五眼联盟”对于大国竞争的重视。而高官会议的级别较低一些，会议内容的涉密性也较弱一些。2014年4月28日，五国移民官员在加拿大魁北克市召开了为期四天的高官会议，主要讨论移民管理和跨国犯罪等问题。2018年，“五眼联盟”成员国情报机构负责人参加了阿斯彭研究所举办的高官会议，专门讨论了“中国网络威胁”问题，还谈及网络犯罪和人工智能等问题。这些会议的召开体现了“五眼联盟”近年来日趋活跃，合作渐趋深入，且协调机制灵活。
最后，五眼联盟内部建立了监督审查机制。2017年，“五眼联盟”成立了情报监督审查委员会（FIOR Council），目的包括建立沟通协调机制以促进五国之间的情报合作，并加大对信息和情报的监督，以增强透明度和民众的信任。委员会章程中规定，每年至少召开一次会议，每个成员国可由不超过8名代表出席，且每个季度召开一次保密的电话会议。委员会由五国非政治性的情报监督、审查和安全实体组成，美国情报界监察长办公室是委员会的执行秘书处。2018年10月8—9日，委员会在澳大利亚堪培拉举行了年度会议。这次会议主要讨论了委员会的工作进展、运作机制、情报技术等话题，其中美国国家情报局的高级官员发表了主旨演讲，提到要尽最大可能提高透明度以增强公众信任。2019年10月15—17日，委员会在伦敦举行了年度会议。这次会议谈及大数据和人工智能等新技术带来的新挑战和新的应对方式，而对信息的监督及公众的信任仍然是热议话题。监督机制的出台意味着情报合作更加规范化，也标志着五国情报合作有了正式的约束机制，是“五眼联盟”合作加深的显著体现。
综上所述，随着五眼联盟合作内容的增加，五国之间的合作机制也有所提升，包括召开会议、发表声明和内部监督等方式。会议主要包括首脑会议、部长级会议和高官会议，其中首脑会议主要围绕某些议题展开，尚未形成定期召开的机制；部长级会议的与会者最初是情报部门负责人，逐渐拓展至国防、内务、财政及司法等部门的负责人，呈现出高频次和机制化的特点；高官会议则主要就一些具体领域的合作展开讨论。此外，在遇到共同关注的重要问题时，五国还会以联合声明等形式表明态度。
总之，“五眼联盟”经历了冷战后从失去威胁到重新找回目标的历程，其转型过程体现为从以情报合作为基础的议题联盟，转变为以应对非传统安全和大国竞争为重点的多边联盟。有外国学者甚至认为，“五眼联盟”呈现了多边联盟的关键特征，它是世界上最持久和强大的联盟，在成员间的高层信息交换方面甚至超过了北约。
二、“五眼联盟”转型的原因
“五眼联盟”由议题联盟转为多边联盟，合作内容也从单一领域的情报合作拓展至应对非传统安全问题和大国竞争等多元领域，其转型背后有着多重因素的影响。
一是随着安全威胁的变化，非传统安全问题的凸显给“五眼联盟”转型以契机。该联盟的转型与西方国家所面临的安全威胁变化密切相关。冷战期间的扩员是基于“对抗”苏联的需要，因而苏联的解体导致其一度陷入迷茫。而“9·11”事件后，“五眼联盟”的合作重心放在了打击国际恐怖主义方面。随着网络安全问题凸显，该联盟对此也十分关注，在历次会议上都将这一议题作为讨论重点。网络安全问题也被“五眼联盟”成员国列为重要安全战略内容。2017年发布的《美国国家安全战略》单列了“确保美国在网络时代的安全”这一节内容，认为如何应对网络时代的挑战和机遇，将决定美国未来的繁荣与安全。同样，“五眼联盟”其他成员国也都曾发布各自的网络安全报告，而且都在报告中提到面临的网络安全问题的严重性。如2016年，英国发布了《国家网络安全战略（2016—2021）》；加拿大则在2018年发布了《国家网络安全战略》和《国家网络安全行动计划（2019—2024）》两份报告；新西兰于2015年发布了《国家解决网络犯罪计划》，又在2019年发布了《新西兰的网络安全战略》；澳大利亚先后于2016年和2020年两次发布《澳大利亚的网络安全战略》。五国都将应对网络安全问题提升到国家战略的高度，投入了大量资源。因此，“五眼联盟”向应对网络安全议题转向并强化相关合作的行为可视为五国的一致诉求。2018年的“五眼联盟”部长级会议公报提出，经济和社会各个方面的日益数字化和网络化，意味着网络安全成为优先级最高的工作之一。2019年部长级会议公报有两个部分专门涉及网络安全问题：一是主张打击关系民众安全的在线儿童性剥削和虐待问题；二是应对涉及国家安全的网络威胁。这些行动都表明，网络安全等非传统安全问题的日益严重是助推“五眼联盟”转型的动力之一。
二是美国的霸权战略推动了“五眼联盟”的转型。为了维护霸权，美国对于中俄等大国尤为警惕。鉴于自身实力的相对衰弱，美国更加希望盟国为其提供战略支持，而同质性最高的“五眼联盟”对美国的战略追随一贯紧密，方便美国进行战略动员。该联盟受美国的影响，在某些问题上对中俄进行联合施压，其言行与美国如出一辙，战略追随态势明显。近年来，随着大国竞争的加剧，中美和美俄之间的结构性矛盾凸显，关系不断恶化。在2017年《美国国家安全战略》和2019年的《美国国家情报战略》两份重要战略报告中，美国都强调了中俄对美国的“威胁”，表明美国在安全和情报上都更加重视大国博弈。为了应对中国崛起，特朗普执政时期，美国还积极推动“印太战略”，意图围堵和遏制中国，日印澳三国也积极响应。“五眼联盟”在价值观和认同层面的一致性也强化了其对中俄的敌意。拜登政府执政以来，对五眼联盟同样重视。2021年2月4日，拜登在与澳大利亚总理莫里森（Scott Morrison）首次通话时谈及了“五眼联盟关系及扩大五眼联盟议程”。“五眼联盟”成员国之间有着良好的关系，彼此同为盎格鲁—撒克逊文化，在意识形态、价值观方面有着较高的共识，对中俄等大国抱有意识形态上的偏见。中俄和美国等西方国家之间既存在结构性矛盾，也缺乏价值观和意识形态上的认同。在特朗普政府时期，“五眼联盟”也逐渐成为美国应对中俄竞争的地缘政治工具。拜登政府执政以来，不断修复联盟关系，对中俄依然采取强硬政策。通过拜登政府政要与英澳等“五眼联盟”成员国的互动和表态来看，美国依然会依靠“五眼联盟”等联盟关系进行大国竞争。
三是“五眼联盟”合作机制的良好基础使得联盟转型较为容易。一般而言，国际机制的维系需要根据其所处的外部环境和成员国内部需求不断调整。五眼联盟具有应对非传统安全威胁的优势，其由单一议题联盟转型为多边联盟已具备了一定的基础，使其拓展职能存在便利性和可能性。在当前形势下，国家面临的安全威胁不再像军事威胁那样单一，而是呈现各种威胁相互交织和相互影响的特点，尤其体现在网络安全等非传统安全问题上。一方面，恐怖组织、跨国犯罪组织等可以通过网络开展攻击、扩大影响，如恐怖分子利用网络渠道传播极端思想，跨国犯罪分子利用网络洗黑钱等。另一方面，大国博弈也越来越聚焦于信息和网络安全。这些不确定性和大国竞争带来的潜在威胁，又进一步促使“五眼联盟”在情报合作方面加速整合。“五眼联盟”的情报网络拥有其他安全机制难以比拟的信息优势，可以利用其掌握的各类情报信息甄别与分析潜在的安全威胁。该联盟具有几十年的情报合作历程，成员国相互之间也长期进行安全合作，合作基础比较稳固。一是成员国在安全方面合作密切。美国与英国多年打造的“英美特殊关系”当中，安全是极为重要的一环；美国与澳大利亚、新西兰组成了美澳新联盟；美国与加拿大之间的安全合作也非常紧密。虽然除美国外的其他成员国之间的安全合作要弱一些，但美国在其中发挥着主导者和纽带的作用，有助于成员国之间的安全合作协调。二是“五眼联盟”合作机制历经多年发展，为五国之间安全合作的拓展与深化奠定了基础。“五眼联盟”持续多年的合作增进了彼此之间的相互信任，也减少了安全合作的交易成本，使得安全合作拓展和深化具有制度基础。因此，在众多安全合作机制当中，“五眼联盟”既有应对非传统安全问题的优势，也存在有利于转型的良好合作基础。
三、“五眼联盟”转型的影响
“五眼联盟”正在向多边联盟转型，成为美国对抗其他大国的政治工具。该联盟近几年的合作不断深化，不仅加剧了大国竞争，也恶化了国际安全形势，但其合作也并非毫无矛盾，五国之间存在的分歧使其转型也存在不确定性。
3.1“五眼联盟”转型的前景
伴随着安全威胁的变化，“五眼联盟”的职能也出现调整。当前非传统安全问题的凸显和大国竞争加剧使得“五眼联盟”的合作领域逐渐拓展。一方面，在美国及其传统盟友出现关系僵化或离心趋势之时，“五眼联盟”却呈现出别样的活力；但另一方面，其内部分歧依然存在，在一些议题的合作方面也并不顺畅。
一是“五眼联盟”将延续向多边联盟转型的趋势，制衡中俄仍是其重要目标。“五眼联盟”对大国竞争的关注将不断增强。2020年“五眼联盟”国防部部长会议的召开预示着其合作进一步强化。在会后的联合声明中，五国特别强调要“加强安全合作，维护正在遭受挑战的国际秩序，并指出要维护‘印太’地区的稳定和安全，强化复杂和富有挑战性的地缘战略环境中的应对能力”。这与“印太战略”的目标和声明较为相似，表明“五眼联盟”更加重视战略合作及实现地缘政治目标。“五眼联盟”外长的联合声明更是直接针对中国和俄罗斯内政，表明“五眼联盟”对大国竞争日益重视。一旦应对大国竞争成为“五眼联盟”的重要任务，中俄都将面临更大的国际压力。特别是随着中美战略竞争加剧，美国会不断利用“五眼联盟”向中国联合施压。
为了顺利实现联盟转型，“五眼联盟”将可能进行机制创新和功能拓展。最初，已形成惯例的五国部长级会议只是合作内容有所增加，比如安全部部长加入了司法部部长、内政部部长等召开的联席会议，应对的威胁并没有本质改变。但2018年的四国首脑会议开始针对俄罗斯联合发出反对声音，2020年的国防部部长会议关注了五国国防安全和全球秩序，而2020年的外长涉港联合声明更是直指中国内政。这些新的变化意味着“五眼联盟”正在发生性质上而非单纯内容上的转变，不排除这些会议都将演变成与部长级会议一样的常态化机制的可能性。随着联盟机制的增加，该联盟的转型也更加明确，其作为多领域合作的多边联盟定位也更加明显。
二是“五眼联盟”存在扩员的可能性。“五眼联盟”曾考虑扩员，同时也有国家表态希望加入，这就使得该联盟未来扩员存在可能性。除共同的安全威胁和战略诉求之外，政体、文化和价值观等因素也成为其扩员的助推因素。近期希望加入“五眼联盟”的国家主要是日本。2020年8月，时任日本防卫大臣河野太郎接受采访时表示，日本有意深化与“五眼联盟”的合作。可见，五国希望扩员与日本希望加入的意愿不谋而合。当前日本已与澳大利亚、英国、美国建立了情报共享机制，存在成为“五眼联盟”的“第六只眼”的可能。此外，美国的盟友或安全伙伴也是“五眼联盟”的潜在成员国。北约国家、亚太盟国等，都有可能成为“五眼联盟”的新成员。值得注意的是，除“五眼”外，美国还有情报共享等级不一的“九眼”“十四眼”和“四十一眼”等情报联盟。若“五眼联盟”决定扩员，这些国家将会成为潜在扩员对象。显然，美国的传统联盟存在机制僵化和利益分化等问题，美国需要一个更加符合自身利益的安全与战略合作机制，推动五眼联盟扩员符合美国的战略利益。
三是五眼联盟自身的协调和监督机制将会强化。面对非传统安全问题的多样性和复杂性，以往的情报共享机制有所不足。例如，对恐怖分子的监控和识别需要安全、边境、司法等多个部门的协调，五国之间也需要加强信息共享和工作协调。2017年，美国国防部前情报官员查克·阿尔苏普（Chuck Alsup）称，“五眼联盟”在适应新的威胁方面进展缓慢，需要加速信息的共享。一项针对“9·11”事件的调查结论指出，技术和政策障碍限制了不同机构之间的信息共享，信息共享可以增强对潜在威胁的预测能力，情报信息要从“需要知道”（need to know）转变为“需要共享”（need to share）。因此，“五眼联盟”的许多合作机制仍然有可能加强。不过情报共享所带来的潜在信息泄露，会对国家安全和公民隐私产生危害。因此，在历次五国部长级会议上，新的情报技术和公民隐私常常会成为讨论的话题，也促使该联盟加强情报监督。2017年，“五眼联盟”建立了监督机制，标志着其对于情报分享可能导致的潜在风险的关注。与此同时，五眼联盟成员国政府也加强了政府获取信息的国内立法，减少民众对于信息泄露的担忧。
3.2“五眼联盟”转型的影响
可以预见的是，“五眼联盟”近年来的大幅度转型影响深远，这不仅体现为对五个成员国尤其是美国的影响，而且还会对大国关系和国际安全产生深刻影响。
一是增强了美国的国际动员能力，推动其联盟体系革新。当今世界安全威胁复杂多变，以情报合作为基础的“五眼联盟”有其优势，成为美国霸权护持的重要工具。“五眼联盟”合作的强化反映了美国的霸权安全观，情报为美国在二战、冷战和反恐等行动提供了支撑，“五眼联盟”现已将遏制新兴国家崛起和维护美国霸权的地位视为紧要任务。“五眼联盟”合作的紧密程度不亚于传统联盟，而且合作机制还在不断增加。其转型不仅符合美国应对非传统安全威胁的需求，也反映了五国的共同利益，因而进展才能够如此顺利。特朗普政府期间，美国与其传统的北约和亚太盟友摩擦不断，而“印太四国”和“五眼联盟”的合作则有所加强。拜登政府执政以来，一方面重视对联盟关系的修复；另一方面，对于“印太”合作和“五眼联盟”也予以肯定。这反映了美国联盟战略的调整，即不再一味强调传统盟友关系的重要性，开始探索更加灵活的安全合作机制，这既增强了其联盟体系的活力，也增强了美国的国际动员能力。
二是加剧了大国竞争态势。“五眼联盟”近年来动作频频，尤其在涉及中国和俄罗斯的议题上屡次通过外交声明等方式对中俄施加压力。在克里米亚问题、华为问题、香港问题和新冠肺炎疫情等问题上，该联盟表现出一致对外的态势。在许多网络安全事件上，该联盟也多次指责俄罗斯。自2020年以来，由于“五眼联盟”在涉华议题上的日益活跃，屡屡干涉中国内政，中国外交部发言人也曾多次回击“五眼”国家的言论。随着该联盟逐渐将对抗中俄视为重要职能，美国与中俄之间的关系也将更趋紧张。
三是导致国际安全环境更加复杂。当前国际安全环境不容乐观，一方面，呈现传统和非传统安全问题叠加的情况，各国面临的安全压力增大；另一方面，出现各国安全合作机制重叠、各自为政甚至相互对立的状况。2020年新冠肺炎疫情的暴发，非但没能成为促进各国化解干戈、通力合作的契机，反倒成为西方国家转嫁国内矛盾的借口。“五眼联盟”在疫情问题上多次指责中俄并采取行动，这与该联盟近年来的转型趋向一致，即抱团制造国际舆论并施加外交压力。2020年以来的外长联合声明只是起点，今后可能机制化的国防部长会议将使得安全施压更加明显，这显然会加剧国际安全环境的复杂性。
3.3“五眼联盟”转型面临的问题
“五眼联盟”加快合作的同时也伴随着合作的障碍和不确定性。一是情报和保密相伴而生，更广泛的情报分享需要更严格的保密制度。信任危机和联盟扩员会危及情报信息安全，因而如何确保成员国不会对外泄露信息是情报合作的挑战之一。情报联盟具有很强的排他性，即使同一合作机制内的成员也并非能够接触所有的情报信息，更不能随意分享情报联盟的信息。如果吸纳更多成员加入，同样也面临如何融入和信息保密的问题。如关于日本是否加入“五眼联盟”，很重要的顾虑在于其情报保密水平是否达到了合作标准；更具挑战性的问题在于，日本应该在多大程度上与其他五国的外交和安全立场保持一致。相对双边联盟而言，多边联盟的形成与维系更为复杂。意识形态、价值观、国家声誉等因素对于联盟都具有一定的影响。“五眼联盟”作为多边联盟，成员国的增加也会带来联盟管理的复杂化。
二是“五眼联盟”内部也存在利益分化的风险。有学者认为，美国在情报合作中占据主导地位，美国与盟国的关系明显不对称，其他成员国对美国情报的依赖很强，即便利益受损也别无选择。利益分化使五国的合作难以完全协调一致，新西兰是其中相对薄弱的一环。如新西兰外长温斯顿·彼得斯（Winston Peters）虽然表示会对香港问题采取某些措施，但新西兰表现得并不像英澳那样积极，并未参与该联盟其他成员国的多个联合声明。2018年，在驱逐俄罗斯外交官的行动中，新西兰也没有跟进。在对新冠肺炎疫情的溯源问题上，当澳大利亚等国频繁公开指责中国时，新西兰不但没有亦步亦趋，还同中国在防疫问题上开展了许多合作。这些都印证了“五眼联盟”内部存在分歧。“五眼联盟”合作议题的拓展使得成员国内部分歧增加的可能性变大，特别是在应对大国竞争方面，“五眼联盟”难以形成共识。类似的例子也包括加拿大，在非法扣押孟晚舟之后，中加关系恶化，加拿大面临着来自中国的压力，而许多加拿大民众对此并不支持。在亚投行和“一带一路”建设等问题上，美国与其他“五眼联盟”成员国的态度也存在差异。总之，面对中美、美俄等大国竞争，“五眼联盟”成员国对于不同议题的态度并不一致，这也使得该联盟成员国之间的利益分化和战略分歧不可避免。
三是“五眼联盟”的“民主赤字”。在该联盟的成员国中，民众的态度关乎领导人的执政合法性和稳定性。“斯诺登事件”引发了人们对于个人信息安全的担忧。一方面，情报机构通过规模庞大的监控掌握了海量个人数据，经常侵犯公民的个人权利；另一方面，“五眼联盟”成员之间存在信息共享机制，一国的监控数据很可能为其他成员国共享。联合国大会报告曾指出，“目前还没有法律规范国家间的情报交流，这给情报机构订立不受监管的秘密安排以可能的空间，个人通信资料可能会被外国情报机构使用”。“斯诺登事件”后，“五眼联盟”虽然建立了监督机制，但实际效果仍然难以令人信服。情报获取与公民隐私之间本身就存在矛盾，政府在非公开、非透明的情报议题上保持神秘与民众要求信息公开透明也存在张力。因而政府难以在该议题上获取民众的信任，其“民主赤字”难以根除。
以上“五眼联盟”转型的趋势和问题表明，其转型尚未完全定型。尽管“五眼联盟”在应对网络安全、恐怖主义等非传统安全方面的合作需求较为一致，但是在应对大国竞争方面不乏分歧，能否持续存在不确定性。
四、结语
“五眼联盟”正在由相对单一的聚焦情报合作的议题联盟，向合作内容更加广泛的多边联盟转型，呈现出合作机制日益增加、联盟功能不断调整等态势。可以预计，随着五国对非传统安全问题的重视，“五眼联盟”将依托情报合作，强化并拓展其他议题领域的合作。美国基于自身霸权护持的需要，将大力推动“五眼联盟”在应对大国竞争方面加强合作。
面对“五眼联盟”的转型和未来的不确定性，中国需要警惕“五眼联盟”转型为遏制中国的工具，冷静分析和研判“五眼联盟”的演变趋势。中国与“五眼联盟”成员国竞争与合作并存，这些国家的对华战略认知并不相同，尚难以形成全面制华的战略共识。对此中国应积极增进与这些国家之间的合作，弱化这些国家制衡中国的动力。不过也要注意到，“五眼联盟”转型最为迅速的时期发生在特朗普政府时期，与美国的对华战略调整密切相关，这也反映出其转型趋势很大程度上取决于美国的态度。因此，应对“五眼联盟”的关键在于处理中美关系。
拜登政府执政之后，美国的对外战略与特朗普政府相比有所不同，更加重视多边主义和联盟关系，这对“五眼联盟”的转型也会产生影响。在多边合作方面，拜登政府更加重视加强与盟国在应对气候变化、抗击新冠肺炎疫情、重塑经济秩序等方面的协调与合作，以此来增强盟国对于美国全球领导地位的支持。在联盟关系方面，特朗普政府基于交易主义来处理联盟关系，与盟国争利明显，导致联盟关系有所疏远。拜登政府重视联盟关系的修复，以相对温和的方式来处理联盟关系，更加注意联盟利益协调和联盟制度建设，以此换取盟国对其更有力的支持。无论是在多边合作还是在联盟合作方面，“五眼联盟”都在拜登政府执政以后显得更为重要，这意味着“五眼联盟”将延续转型态势。对此，还要特别注意“五眼联盟”扩员的可能性，拜登政府已经明确表示要依靠盟国和伙伴来维护美国的全球领导地位，这也使得其更加重视各类联盟关系的调整，而“五眼联盟”更是重中之重。
总之，“五眼联盟”虽然不断拓展合作领域，加深合作程度，但也并非铁板一块，转型为多边联盟有其限度，也存在一定的不确定性。面对“五眼联盟”的转型趋势，中国既需要提高关注和加强警惕，也需要及时采取必要的应对措施。
编辑：贡杨
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